New Public Management i välfärden - Varför går det åt skogen?

Bloggandet går tydligen vidare. Jag är oerhört tacksam för att såpass många tar sig tid att läsa det jag skriver. För mig som inte längre orkar stå på barrikaderna är det fantastiskt skönt att iaf på något  sätt få möjlighet att bidra till förändring. För när det gäller de frågor som ligger mig närmast om hjärtat; arbetsmiljö, psykisk ohälsa och styrning av välfärden, är en förändring nödvändig. 

Det här inlägget kommer att handla om styrning och om hur den modell för styrning som idag är allenarådande i svensk välfärd faktiskt kan förklara väldigt mycket av det som inte fungerar i välfärdens olika verksamhetsområden. De flesta exempel jag lyfter kommer att vara skolrelaterade men min upplevelse är att styrningen ser mycket lika ut även inom omsorgs- och vårdsektorn. Jag vet att det här med styrning inte är något som lockar till läsning. Men. Jag vädjar till alla er som bryr er om välfärden att läsa. Det är ett tungt ämne, men ack så viktigt. 

Kort historisk bakgrund till New Public Management

Den ekonomiska krisen under 90-talet tvingade kommuner och landsting att drastiskt anpassa sina utgifter efter minskade skatteintäkter. Redan före detta hade politik och förvaltning tittat mot näringslivet för att hitta inspiration till hur offentlig verksamhet kunde styras men det nya akuta ekonomiska läget gjorde att behovet av en ny styrning med fokus på billigare offentlig sektor blev akut. Mycket kortfattat handlar NPM om att politiken så långt det går ska konkurrensutsätta välfärden, uppmuntra privata utförare, styra genom att sätta mål samt decentralisera så mycket som möjligt av ansvaret ner till första linjens chefer (tex förskolechefer och rektorer). I den bästa av alla världar kan sedan nämndpolitiker och kommunfullmäktige/landstingsfullmäktige se verksamheten årligen effektivisera sig själv genom att hela tiden blir billigare och bättre. 

Politisk och ekonomisk NPM-styrning i teorin

Politiken skall alltså enligt NPM enbart sätta målen för verksamheten samt bestämma verksamhetens ekonomiska förutsättningar. I praktiken innebär det att kommunfullmäktige anger övergripande mål för en nämnd (tex utbildningsnämnden) samt avgör vilken nämndram (budget) nämnden har till sitt förfogande för att lösa uppgiften. Nämndpolitikerna skall sedan bryta ner fullmäktiges övergripande mål till nämndspecifika mål. Dessa kan i skolans värld tex vara att öka behörigheten till gymnasiet med x % eller att så och så många fler elever i så 3 kan läsa. För att konkurrensen mellan olika utförare (tex friskolereformen) skall fungera krävs att varje elev får ett värde, ofta kallat skol- eller elevpeng. Beroende på hur nämndramen utvecklats förändras denna peng i varje ny budget. Har nämnden fått ökad tilldelning i jämförelse med föregående år kan pengen höjas och skolans chefer få mer pengar att röra sig med. Eftersom effektivisering är en bärande del av NPM är det dock mycket vanligt att pengen inte ökar med lika mycket som kostnaderna ökats. NPM kom ju till för att spara pengar genom att sätta press på verksamheten att ständigt bli billigare. 

Förvaltningens styrning av arbetet

När de olika politiska instanserna gjort sitt är det dags för förvaltningen att börja jobba. Budget med dess mål och ekonomiska ramar skall styra förvaltningen till att jobba med det politiken bestämt är viktigt. Efter att arbetet är gjort och året närmar sig sitt slut utvärderar förvaltningen hur det gått och lämnar rapport till politiken. Vad gäller de ekonomiska delarna sker kontinuerlig utvärdering, ofta i form av kvartalsrapporter. Allt för att politiken ska kunna säkerställa att förvaltningen jobbar enligt de mål politiken bestämt samt att budget hålls. 

Statligt inflytande över arbetet

Eftersom staten på något sätt är ytterst ansvarig för allt som sker vill staten ha ett finger med i spelet. Genom skollag och läroplaner styr tex riksdagen skolpolitikers arbete. Den senaste läroplanen och skollagen är en produkt av NPM. Mängder av ”rektor ska” och ”läraren ska”. Mycket definierade beskrivningar av vad läraren behöver ta upp i sina ämnen. Betydligt mindre är upp till läraren själv att bestämma över jämfört tex LPO94. Riskpolitiker har satt egna mål. Mängder av mål och i praktiken uttryckt i form av krav. Det är dock upp till kommunpolitiken att avgöra vilka ekonomiska muskler som krävs för att nå målen/kraven. 

Hur påverkas medarbetaren av NPM?

Ja. På vilket sätt har då välfärdsarbetares arbete förändrats som en konsekvens av New Public Management? Ett antal förändringar till det sämre är enkla att spåra till den politiska och ekonomiska styrmodellen. 

Kontroll/Uppföljning

För att NPM och målstyrning skall fungera krävs ett mycket omfattande system för kontroll och uppföljning. Hur ska politiker på olika nivåer veta att det de bestämt ska göras verkligen blir gjort, dels i de egna verksamheterna men ännu viktigare hos de privata utförarna? Lösningen på detta blir att medarbetare får dokumentera allt som sker. Lagstadgade dokumentationskrav är en direkt konsekvens av NPM. Den ökning av lärares administrationsbörda som skett senaste 20-årsperioden kommer sig inte av att politiker vill jävlas med lärare. Det beror på att målstyrning kräver kontroll och uppföljning. Hur ska riksdagen kunna kontrollera att den kommunala Centralskolan i Arvika erbjuder eleverna den slöjdundervisning skollagen garanterar brukaren om inte Centralskolans lärare kan dokumentera att så är fallet? Eller att skollagens krav på arbete mot mobbning efterföljs på fristående Klässbols högstadium om inte lärarna där dokumenterar varje samtal de har med elever som kränkt, blivit kränkta? Eller hur ska kommunpolitikerna i utbildningsnämnden i Arvika veta att lärare jobbat mer fokuserat mot läsning i så 2 om inte lärarna kan dokumentera att de jobbat mer fokuserat mot läsning i så 2?

Det som inte har dokumenterats, det har inte hänt. Har det inte dokumenterats kan det inte kontrolleras och har det inte dokumenterats kan det inte följas upp. Målstyrning kräver dokumentation. Den politiker som vill minska lärares dokumentation (och inte bara lägga den på någon annan) måste således göra upp med NPM och målstyrningen av skolan.

Effektivisering - spring fortare

NPM bygger på övertygelsen att allt kan effektiviseras men att de anställda i vård, skola och omsorg behöver sättas under press för att effektiviseringen ska bli av. Som en konsekvens av det har det i NPM:s kölvatten uppstått nya kolumner i kommunekonomers budgetar. Olika termer används för effektivisering. En del kallar det verksamhetsutveckling. Ärligast av alla är kanske Växjö kommun som kallar budgetposten ”omvandlingstryck”. Tryck på förvaltningen att omvandla sig och kosta mindre. 0,6 % lägger de årligen ut. Det är väl inget, kan man tycka. Men på 10 års tid innebär det att skolan måste minska sina kostnader med 6 % samtidigt som kommuninvånarna förväntar sig ständig kvalitetshöjning av välfärdstjänster.

Hur påverkar medarbetaren? Jo. Det blir mer att göra och mindre tid att göra det på. Psykisk ohälsa skapas av skillnad mellan krav och möjligheter. Ständiga effektiviseringar ökar denna skillnad och leder i slutändan till väggen. Det är det vi ser i sjukstatistiken. 10700 lärare sjukskrevs pga psykisk ohälsa minst en gång under 2014. Det är enormt många och det ser ungefär lika illa ut i vården och omsorgen. Är du politiker och vill ändra på det? Ja då måste du göra upp med NPM och ekonomistyrningen av skolan. 

Budgetdisciplin - Förvaltningskultur

NPM fungerar inte om politiken tillåter verksamheterna att dra över budget. Det omställningstryck Växjö kommun vill skapa går förlorat om man inte måste hålla budget. I skolans värld innebär det att rektorer inte får gå back. Gör du det är du i längden omöjlig att ha kvar eftersom du sätter hela styrsystemet ur funktion. Det är ditt jobb att hålla budget. Punkt. Känner du att uppdraget är omöjligt med den peng du har till ditt förfogande har du att välja mellan att säga upp dig eller hålla tyst. Den förvaltningskultur som skapats runt om i välfärden tillåter inte att problem lyfts upp i systemet. Ansvaret är decentraliserat till första linjens chefer. Lös det!

Här hamnar medarbetaren uppenbart i kläm mellan NPM-styrning a la ”alla pengar är utdelade ni får inte mer” och den statliga styrningen. Enligt läroplan och skollag skall undervisningen hålla en viss kvalité. Här står inget om ständigt minskad budget eller budgetdisciplin. Det går inte att välja bort elevvården bara för att pengar saknas. Verksamheten ställs inför krav från riskdag som kommunens budget inte är anpassad för att klara. Tydligast av allt blir detta vad gäller arbetsmiljölagens krav på en god fysisk och psykisk arbetsmiljö. Läs gärna mer om det här. 

Så. Är du rikspolitiker och vill öka kvalitén i skolan? Då räcker det inte med några miljarder extra i riktade statliga anslag. Du måste göra hitta ett nytt ekonomiskt styrsystem utan totalt budgetfokus och NPM-förvaltningskultur ute i kommunerna. 

För att runda av det hela. Först tack för att du orkat läsa hit. Sedan. Såväl riks- som lokalpolitiker har ett oerhört ansvar att ta välfärden ur NPM-styrningens klor. Det levereras hela tiden nya förslag på reformer för skolan. Problemet är att så länge förslagen, hur bra de än må vara, genomförts i en skola styrd och organiserad enligt New Public Managementprinciper kommer de att vara verkningslösa. Vi behöver ett nytt styrsystem fritt från kontrollfokus och som inte har ständiga effektiviseringskrav på välfärden som bärande ekonomisk styrningsprincip. 

Tack för uppmärksamheten