tisdag 24 januari 2017

NPM-styrningen av skolan, en vårflod lärare och rektorer inte kan stoppa

Det är dags för ännu ett inlägg om skolans/välfärdens styrning. Ni som följt den här bloggen ett tag kanske tror att det snart inte går att problematisera styrningen mer? Fel fel fel. Jag har bara börjat. Styrningen är så oerhört mycket viktigare för hur verksamheten fungerar än vad många tror. Jag syftar då inte främst på politiska beslut i den nämnd som utgör huvudman för skolan eller beslut i de fristående skolornas styrelserum, utan om den övergripande styrningen av skolan. De mekanismer som gör att politiker, verksamhetschefer, rektorer och lärare väljer att agera som de gör. Vilka val som uppmuntras av styrningen och vilka val som motarbetas av styrningen. Jag tänkte gestalta detta genom en liten jämförelse med vattnets kraft. Därför vill jag att ni sluter ögonen och tänker på en vårflod. Läsare har svårt för den här typen av mindfulnessövningar kan finna inspiration här. 

Sådär. Föreställ er att skolans styrning är vattnet som forsar fram i älven. Styrningens syfte är att skapa en verksamhet där beslut hela tiden fattas så att det gemensamma målet nås (målstyrning är problematiskt - läs gärna inlägg om detta). För vattnet i älven handlar det om att ta sig till havet, för skolan handlar det om att elever ska lära sig bra saker och bli förberedda för vuxenlivet. Alla som jobbar i skolans värld skall styras i sina beslut så att verksamheten lever upp till skollagens och läroplanens krav. Sedan någonstans omkring 1990 styrs skolan genom New Public Managementstyrning - NPM (läs gärna mer utförligt inlägg om NPM här). Mycket kortfattat handlar NPM om att välfärd skall målstyras, konkurrensutsättas och ständigt effektiviseras genom hård budgetdisciplin/minskad tilldelning av resurser. Vi som jobbar i skolans värld kanske inte reflekterar över det men NPM-styrningen uppmuntrar hela tiden lärare och rektorer att ta beslut, små och stora, i viss riktning. Mot de politiskt satta målen. Till förmån för kunden. Så billigt som möjligt. Jag tänkte ge två exempel på hur detta kan gestalta sig i skolans värld.  

1. Relationen Lärare - Kund
Även om vi inte vill använda beskrivningen kund är det ju i praktiken vad marknadsstyrningen av skolan gjort föräldrar/elever till. Ju längre ned i åldrarna ju mer är föräldern kund, ju längre upp i åldrarna ju mer övergår eleven till att vara kund. Marknadsstyrningen påverkar självklart lärares relation till föräldrar/elever. Är de inte nöjda skall de söka en annan skola. Det är själva grunden för påståendet att konkurrens skapar ökad kvalité. Missnöjda kunder ska genom sina aktiva val välja bort varor/tjänster de inte är nöjda med till förmån för varor/tjänster de är nöjda med. 


Läraren som skrivit artikeln har såklart gott uppsåt och jag tror säkert att han själv klarar av att inte vara offer och att stå upp för professionen. Det är även en väldigt vanlig uppfattning bland lärare som uttalar sig om skolan, att läraren skall kunna stå emot föräldrars påtryckningar. Således är detta på intet sätt ett angrepp på författaren av insändaren. Men. Blunda igen och tänk på den där älven. Marknadskrafter är ingen porlande bäck, de är en mäktig vårflod. Marknadsstyrningen av skolan syftar till att föräldern/eleven/kunden ska välja det alternativ som bäst lever upp till kundens krav på tjänsten utbildning. Föreställ er att min tes om styrning är korrekt. Att styrningen påverkar samtliga beslut som tas i skolan. Stora som små. Är det verkligen rimligt att förvänta sig av den genomsnittlige läraren att hen ska agera i rak motsats till vad styrningen vill? Att lärare ska stå där mitt i vårfloden och vara professionella? Vad skapar det för kravbild på landets lärare? Den här synen på lärare som superhjältar som ska stå upp för vissa ideal och stoppa/vända flodens riktning, jag tror den synen tar väldigt liten hänsyn till vilken oerhörd makt styrningen av skolan har för lärares förutsättningar. Jag tror att den skapar saker som betygsinflation och snäll-E och jag tror att den även bidrar till att skapa obalans mellan krav och resurser. En obalans som vi vet leder till ohälsa och utmattning. 

2. Relationen Rektor - Lärare
Rektor är ansvarig för att verksamheten lever upp till ett stort antal nationella krav/mål. En del av dessa krav uttrycks i form av lagar (tex skollag, arbetsmiljölag, kommunallag) medan andra har en juridiskt något underordnad status (läroplan, föreskrifter, allmänna råd). Rektor har fått i uppdrag av sin huvudman att se till att lärare arbetar mot de krav/mål som politiker/bolagsstyrelse satt upp. Den övergripande NPM-styrningen av skolan har gjort skolan målstyrd samt uppmuntrar skolan att hela tiden bli billigare/mer effektiv. Rektors ledarskap i skolan skall vara sådant att målen nås men att de nås genom att ta så lite resurser som möjligt i anspråk. Detta kan vid första tanken låta väldigt sunt. Varför slösa bort skatt i onödan och är det inte så att de nationella målen för skolan är formulerade för att elevers utbildning ska bli så bra som möjligt? Jo. Men hur fungerar styrningen i praktiken?

Vi tänker oss att rektorn på en skola står inför en situation där elevers resultat är jämförelsevis dåliga och att lärares ohälsa är jämförelsevis hög. Skollagen slår fast att alla elever ska nå så långt som det är möjligt och arbetsmiljölagen att alla anställda har rätt till en arbetsmiljö som inte gör dem sjuka. Rektor behöver således agera för att förbättra elevers resultat och samtidigt förbättra arbetsmiljön för lärare så att ohälsan minskas. Det lagarna förväntar sig av rektor är att resurser tillsätts så att tex fler elever får stöd och att arbetsbelastningen minskas. Men så var det den här vårfloden igen. Styrningen. Budgetdisciplin och att verksamheten hela tiden ska försöka minska sina kostnader. Är det tex rimligt att kräva av rektor att hen ska kräva mer resurser för att minska lärares arbetsbelastning alternativt att välja bort några av målen i målstyrningen? Att hen ska returnera sitt arbetsmiljöansvar om resurser inte tillskjuts eller hens chef inte accepterar minskad ambitionsnivå vad gäller några av de politiska målen? När det så uppenbart går emot målstyrning och budgetdisciplin i NPM-styrning? Ja, säger ni. Men då måste rektor vara supermänniska och stoppa/vända flodens riktning. Enligt min erfarenhet är dock inte heller rektorer supermänniskor utan av kött och blod som oss andra. 

Sammanfattning
Vi har ett gäng problem i svensk skola. Jag har här försökt att gestalta det problem jag anser vara det viktigaste att lösa. Styrningen. Vi styr skolan enligt vissa övergripande styrningsprinciper (NPM) men sedan förväntar vi oss att lärare och rektorer i en mängd situationer ska agera tvärt emot dessa principer. En del lärare och rektorer har inga problem med det. De går ut i forsen och stannar den. Bra för dem. Men min upplevelse är att en stor majoritet av lärare och rektorer inte har den superkraften och att det skapar ohälsa i organisationen. Vi behöver bestämma oss för vad som är viktigt i skolan och sedan anpassa styrningen så att den uppmuntrar handlande som leder till de saker vi tycker är viktigt. Just nu gäller motsatsen. Det fungerar inte. 

Håll med eller inte, men tack för att ni läst ända hit. 

torsdag 12 januari 2017

Kravstyrningen fortsätter - Kommentarer till utredning om frånvaro

För några månader sedan skrev jag ett inlägg om Läsa-skriva-räknagarantin (numer åtgärdsgarantin) där jag använde utredningen om denna som exempel på kravstyrning, dvs att politiken försöker förbättra kvalitén i skolan genom att höja krav utan att öka skolans resurser. I ett antal andra inlägg har jag visat på den koppling jag anser finns mellan ständigt ökade krav och psykisk ohälsa. Se länkar i slutet av det här inlägget för lästips.

Den här gången ska jag titta närmare på den utredning om frånvaro i skolan som publicerades på Utbildningsdepartementets hemsida i början av veckan; "Saknad - Uppmärksamma elevers frånvaro och agera". Utredningen är en omfattande historia på 444 sidor exklusive bilagor och syftet är såklart gott, att undersöka hur skolan ska minska elevers ogiltiga frånvaro och komma till bukt med det som numer brukar kallas hemmasittare, elever som av olika skäl inte vill gå till skolan. Mitt syfte är precis som i exemplet med åtgärdsgarantin inte att gå in på någon närmare analys av om vad skolan borde göra, varför skolan borde göra något eller hur skolan borde det. Enbart att ge några exempel på vad utredaren anser måste ändras och hur dessa ändringar ska finansieras. Jag kommer inte att gå igenom hela utredningen utan nöja mig med ett antal urklipp som ger exempel på utredningens förslag till ökade krav och den diskussion om resurser som förs i slutet av utredningen.

Problemområden
Utredningen konstaterar inledningsvis att det finns ett antal problem som skolan behöver hantera. Bristerna är omfattande och redovisas i klippet nedan. Skolans närvarofrämjande arbete och arbete med att förebygga frånvaro måste förbättras. Det finns brister i närvaroregistrering, uppföljning, analys och i kunskap om vad som främjar närvaron. Skolan är inte duktig nog på att kartlägga orsakerna till frånvaro så rätt åtgärder sätts inte in och samverkan mellan olika aktörer måste förbättras.   



Förslag
De här bristerna måste såklart rättas till, konstaterar utredningen korrekt. Frågan är hur detta skall gå till. Jag kommer inte att gå in exakt på hur de olika förslag som presenteras nedan ska genomföras (Se de 444 sidorna för fördjupning) utan nöjer mig med ett antal exempel (ja det finns fler i de 444 sidorna) på de bedömningar och förslag till förändringar som utredningen kommit fram till.  Titta igenom punkterna nedan och fundera samtidigt på huruvida detta är förändringar som är enkla att göra eller om de kommer att innebära merarbete för rektor, lärare, elevhälsa och administrativ personal på skolorna. Nyckelfrågan: Kommer genomförandet av punkterna nedan att höja de yttre, inre och egna kraven på anställda inom skolan?



Finansiering
Så till det viktiga. Vi kan konstatera att det är nödvändigt att skolan förbättrar sitt arbete med att minska frånvaro och att få färre elever att vara hemmasittare. Vi kan också konstatera att utredningen kommer med ett stort antal omfattande förslag på hur detta ska gå till. Vad har då utredningen att säga om vilka resurser som behövs för att genomföra de här omfattande förändringarna för att nå det önskvärda tillståndet av minskad frånvaro och färre hemmasittare?

Låt oss titta närmare under rubriken Konsekvenser i utredningen. Nedan finns ett urklipp av de stycken som hanterar finansiering och ekonomiska konsekvenser för huvudmännen.

Det blir enligt utredningen... *trumvirvel*... egentligen inga ekonomiska konsekvenser alls. De 440 sidorna utredning handlar tydligen nästan bara om sådant som huvudmännen egentligen redan borde fixa och således anses inte behovet av ytterligare finansiering finnas. Ta er tid att titta igenom punkterna. Det är ett så tydligt bevis på vad jag i tidigare blogginlägg kallat "kravstyrning". Höjda krav, inga nya resurser. Allt ska rymmas inom ramen för redan existerande verksamhet.


Skolinspektionen
Ingen utredning om ökad kvalité i skolan är komplett utan att Skolinspektionen får en framträdande roll. Såklart ska Inkvisit... jag menar inspektionen få uppdraget att granska skolornas närvaroarbete. 

Summering
New Public Managementstyrningen av skolan har till synes ingen ända. Krav ska höjas. Resurser ska inte tillskjutas för att nå kraven. Skolinspektionen ska genom granskning och tillsyn se till att skolan trots ökat glapp mellan krav och resurser klarar sitt nya uppdrag. Ni som orkat ända hit. Tror någon av er att detta verkligen fungerar i praktiken? Tror någon av er att det ständigt ökade glappet mellan krav och resurser INTE skapar ohälsa i organisationen? Har någon av er egentligen något förtroende för den här typen av styrning? 

Och viktigast av allt. Är det inte dags att vi som jobbar i skolan försöker att sätta stopp för dumheterna?

Avslutningsvis. Om de här förslagen är så självklara och i princip ryms inom skolans nuvarande uppdrag - hur kommer det sig att de inte redan görs på varje skola? Det finns två tänkbara förklaringar. Antingen är skolans personal inkompetent, eller så har de inte tid eller förutsättningar att utföra de här uppgifterna. Eftersom utredningen inte tycker att det behövs mer resurser får vi dra slutsatsen att utredarna anser att skolans personal är inkompetent. 

Lästips
Målstyrning
Kravstyrning 
New Public Management - Skolans Matrix
Läsa-skriva-räknagarantin
Statistiskt sett är det farligt att vara lärare 
Produktionsökningen som uteblev

söndag 8 januari 2017

Sambandet mellan målstyrd skola och psykiska ohälsa

Ett nytt budgetår har precis inletts i kommuner och landsting. Med redan skyhöga sjuktal ska lärare, sjuksköterskor, socialsekreterare, rektorer och andra yrkesgrupper i välfärden göra underverk för elever/brukare/kunder, i många fall till ett billigare pris än föregående år. Kvalitén ska upp, kostnaden ner. Målen höjs, men skattebetalarnas nota minskar. Det låter bra, men fungerar det verkligen? Idag ska vi ta oss en titt på målstyrning. Jag kommer att utgå från skolan som exempel men är ganska övertygad om att samma styrning och brister i styrningen finns i de flesta verksamheter inom vård, skola och omsorg. 

Målstyrning innebär att politiker på olika nivåer sätter övergripande mål för en verksamhet i budget/verksamhetsplan och att förvaltningen sedan omvandlar övergripande mål till konkreta mål för just sin verksamhet. Mål inom skolans värld kan formuleras som tex "andelen grundskoleelever med minst E i alla ämnen ska öka", "meritvärdet i skolår 9 ska öka", "andelen elever som tar examen från gymnasieskolan ska öka". Den kommunala skolan lever inte sitt eget liv utan styrs av riksdag genom skollag och läroplan. De mål kommunpolitiker sätter upp för skolan måste således vara anpassade till mål/krav som beslutats av staten. I figuren nedan finns en ungefärlig bild över skolans styrkedja. Från riksdag i topp, via huvudmännen (vi lämnar för enkelhetens skull friskolor därhän) och lärarna, ner till eleven i botten. 
Rikspolitiker stiftar lagar och förordningar. Kommunpolitiker omsätter i egenskap av huvudmän lagar och förordningar till mål för sin verksamhet samt bestämmer vilka resurser skolan skall ha till sitt förfogande (i praktiken skolpeng). Rektor gör tjänstefördelning dels för att nå kommunpolitikers mål dels för att leva upp till rikspolitikers lagar och förordningar, men med kravet att hålla den budget som är tillgänglig (sammanlagda skolpengen). Lärare genomför sedan sin undervisning så att eleverna ska nå de ovan nämnda målen. Detta är målstyrning i teorin. Men låt oss spana lite på hur det fungerar i praktiken.

Ansvaret för utbildningens kvalité vilar efter kommunaliseringen på huvudmannen. Staten har delegerat ansvaret dit eftersom det var dåtidens politikers uppfattning att ansvaret bör ligga så nära verksamheten som möjligt och att lokalpolitiker bättre kan avgöra vilka resurser som krävs för de unika förhållanden som råder i deras kommun. Tycka vad man vill om det rimliga i detta men så tänkte man. Kanske. Ansvaret enligt skollagen ligger på huvudmannen.
I en målstyrd verksamhet ska dock ansvaret ner så nära verksamheten som möjligt. Kommunpolitiker sätter mål och överlåter därmed ansvaret på rektorer och i förlängningen lärare. Resurserna är bestämda (skolans totala skolpeng). Nu är det bara för lärare att se till att eleverna når målen. Ansvaret i en målstyrd skola ligger på läraren.
Så långt allt väl. Men. Vad händer om lärare inte har tillräckliga resurser (resurser kan vara mycket, inte bara pengar) för att få eleverna att nå målen? Många kommuner och landsting går nu in i tuffa tider med höga effektiviseringskrav på verksamheten samtidigt som målen för verksamheten ökar. Vad ska lärare göra ifall de inte med mindre resurser lyckas bedriva bättre undervisning än förra året? I dagens målstyrda skola har huvudmännen lämnat över ansvaret helt till lärare/rektor. Det finns inte mer resurser men målen ska ändå nås. Det saknas möjlighet för lärare och rektorer att kräva mer resurser för att nå målen. Ansvaret är delegerat. Kommunpolitiker vill inte höra om resursbrist. De vill höra att målen nås.
Om lärare och rektorer inte varit människor, utan maskiner, hade inte detta varit något egentligt problem bortsett från att eleverna inte lär sig så mycket som politiker tycker att de borde. "Vi gjorde så gott vi kan men det sket sig och så kan det vara. Bättre lycka nästa år". Problemet är att lärare och rektorer är människor och att människor mår dåligt av den stress som uppstår när krav överstiger resurser. Målstyrningen tar inte hänsyn till detta. Den utgår från att människan är en maskin. Den bryr sig inte om att obalans mellan krav och resurser skapar ohälsa
Vad ska vi göra åt detta då? Jo. Vi måste ta ett omtag i hela välfärdssektorn. Istället för att förlita oss på att målstyrning ska krama ur så mycket som möjligt av de som jobbar i vård, skola och omsorg för så liten peng som möjligt måste vi bestämma oss för något av följande tillvägagångssätt.

1. Bestäm vilken kvalité vi vill ha i de olika välfärdssektorerna. Avgör sedan hur mycket resurser som behövs för att klara av att upprätthålla kvalitén utan att ohälsa uppstår hos anställda. Var öppna med att det kommer att kosta. Lös finansieringen.

2. Bestäm vilka resurser vi har att använda i de olika välfärdssektorerna. Avgör sedan hur vi bäst använder de resurserna för att skapa så hög kvalité som möjligt utan att ohälsa uppstår hos anställda. Var öppna med att knappa resurser kommer innebära att välfärden inte kan klara av allt. Definiera vad det är välfärden inte kan klara.

Ja. Båda alternativen ovan innebär stora politiska utmaningar. Men. Menar vi allvar med att vi vill lösa problemen med arbetsrelaterad psykisk ohälsa för välfärdsmedarbetare måste vi bort från målstyrning och in i en styrning som utgår från krav och resurser i balans.  

Lästips i samma ämne
Det finns inga gratisluncher i välfärden 
New Public Management - Skolans Matrix
Ökade krav i skolan - Något om varför det inte fungerar
Samvetsstress - Svenskans fulaste ord